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全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（7）

对“缺信行政”的挑战

“缺信”即缺少信用或信用不够，是相对于诚信而言的。诚信是构成现代行政管理的基本要件之一，也是对政府、对行政管理者进行约束的一种道德要求。在中国的儒家行政思想中，也提倡政府和官员要“取信于民”。然而，由于在中国传统的行政管理中，整个行政管理是建构在以严格的等级制为特征的人治基础之上的，政府与人民之间、官员与百姓之间处于一种完全不平等的等级关系之中，因而在事实上，政府对人民、官员对公民不存在以守信与受信的双方平等为前提的制度化的信用关系。在实际的行政管理过程中，存在着大量的“缺信”行为，具体而言主要表现为以下几种形式。

第一，朝令夕改。政令泛指政府的政策及其他指令，它既是政府对社会公众的一种要求，也是政府对社会公众的一种承诺。作为政府对社会公众的一种要求，如果朝令夕改，就会使社会公众无所适从；作为政府对社会公众的一种承诺，如果朝令夕改，则意味着政府放弃了这种承诺，是一种典型的不守信用的行为。因此，政府政策的稳定性，是建立信用政府的基本要求。但在我国，政策朝令夕改的现象曾经屡见不鲜，极大地损害了政府的诚信形象。

第二，官方与民众之间不存在严格意义上的信用合同，政府对民众的承诺是单方面的，政府收回这种承诺也是单方面的。因为政府与民众之间不存在严格意义上的信用合同，因此政府是否兑现这种承诺也不受信用合同的限制。例如，早在20世纪90年代初，我国政府就以相关文件的形式承诺到20世纪末使财政投入的教育经费达到GDP的4％，然而直到2004年，我国财政投入的教育经费还仅仅达到GDP的。

第三，政府违背承诺不受法律追究。由于政府与社会公众之间不存在法律意义上的信用合同关系，因此政府违背自己对社会公众的承诺是不承担法律责任的，司法机关更不可能追究政府违背承诺的法律责任。因此，我们的很多政府官员没有对政府的承诺一定要兑现的意识，这就造成了政府的信用大大下降。今天人们之所以发出了要建立诚信政府的呼声，就在于现实中存在着很多政府不诚信的现象。

经济全球化对政府的诚信问题提出了严重挑战。随着我国加入WTO组织，中国将全面进入经济全球化过程之中，从而使中国的市场与世界的市场接轨。市场经济也是一种诚信经济，如果没有诚信，市场的游戏规则就不可能建立起来。我国要真正参与全球化的经济过程，政府必须首先树立信用意识，建立诚信政府。当前我国政府在诚信建设方面已做了大量的工作，但面对全球化的挑战，此项工作还任重道远。

对“轻责行政”的挑战

尽管政府不可能为社会承担无限的责任，但政府既然向社会行使了一定的权力，就应该为社会承担相应的责任。然而，如果我们仔细对中国的社会现实进行观察，就不难发现，在中国这个传统社会中，政府对公民更强调的是其义务，而公民的权利往往被忽视；与此相对照的是，政府的权力往往被放大，有时甚至是无限加以放大，而政府的责任则被置于次要的地位。“重权轻责”成为中国传统行政文化的一项重要内容。它具体表现在以下几个方面。

全球化背景下中国行政管理面临的十大挑战（8）

第一，行政机关及其官员的责任意识非常淡薄。在中国传统文化中，行政机关及其官员重视的是权力，而责任意识则要淡薄得多，面对责任总是相互推诿。在我国行政管理现实中，当某项工作需要承担较大的责任时，我们的行政机关或行政官员总是将这件事情像“踢皮球”一样踢来踢去，谁也不愿承担责任，从而致使本来很快就能办好的事情久拖不决，这也是造成我国行政效率低下的一个重要原因。

第二，行政责任追究制度建设滞后，甚至长期以来事实上不存在真正严格意义上的行政责任追究制。在一个法制完善的国家，政府部门及行政官员应该承担哪些责任，具有明确的法律规定。因此，当一个行政部门或政府官员因失职造成损失时，必须由相应的机关依法追究其行政责任。长期以来，由于我国“人治”色彩较浓，政府部门和行政官员的责任是不明确的，往往没有法律上的硬性规定，所以一直没有建立起严格意义上的行政责任追究制。近几年来，我国已开始建立行政责任追究制，一些地方政府已着手制定相应的条例，但全国还缺少统一的行政责任追究法，因此，要建立法治意义上的行政责任追究