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因又十分复杂，既有城乡分割的历史惯性影响，更有现实中群体利益的分歧与冲突，还有社会心理及传统制度安排对现实政策的排斥，从而绝不是一个可以简单解决的问题。之所以城市对农民工越来越重视，至少就业中的政策歧视在绝大多数地区已经消除，而农民工问题仍然日益严重，根本原因是时代发生了巨大的变化：一是城市财富积累日益丰厚，而城乡发展失衡的格局却持续扩大，进而必然影响到城市的持续发展与国家的健康协调发展；二是国民经济持续高速增长，国家财力（主要表现为城市财政实力）持续大幅度增强，亦为解决农民工问题奠定了日益丰厚的物质基础；三是在城市快速发展的过程中，作为建设者的农民工分享的仍然只是极少的一部分，社会财富分配向城市居民长期倾斜的结果必然是社会不公的持续恶化，农民工劳动条件的恶劣乃至于超低的劳动报酬都被拖欠，表明了这种倾斜必须得到纠正；四是科学发展观作为国家在新时期发展的指导思想，公平、正义、共享、和谐成为时代发展的主旋律，进而导致了社会与政治环境向前发展的变化，农民工维护自身权益的意识也在觉醒。因此，即使农民工现在的境况较以往要好，其遭遇的不公平待遇仍然会全面地、充分地暴露出来，并引起整个社会的关注。农民工问题是发展中的问题，农民工问题的严重化并不意味着农民工境遇不如以前，反而恰恰是中国社会发展进步的表现，国家也日益具备了逐步解决农民工问题的条件。

中国农民工问题：理论判断与政策思路（8）

第五，农民工问题正伴随着农民工群体的变化而在发生质的改变。农民工问题的发展变化主要表现在群体规模持续膨胀，并且基本完成了代际转移。农民工的公平意识、平等意识、维权意识乃至*意识等均在持续快速强化，农民工的要求在全面升级，这既是中国社会发展进步的表现，也是国家解决农民工问题必须应对的挑战。一方面，农民工问题的直接利害关系人实际上已占全国总人口的近40％。如此规模巨大的社会群体，其遭遇的问题足以影响到整个国家的经济社会乃至政治文明的发展进程。另一方面，我们的调查发现，农民工平均年龄只有岁，其中：30岁以下的农民工占，25岁以下的占到了，这意味着改革开放后出生的农民工已成为这一群体的主体。与此相适应，农民工的文化程度也大幅提升，高中及以上文化程度的农民工已占到40％，并呈快速上升态势。在农民工年轻化与受教育程度快速提升的背景下，农民工问题也具有了更为复杂的致因与不确定的后果。随着时代发展与社会进步，农民工在城市遭遇的政策歧视、社会排斥及各种权益受损的局面，较之以往更容易引起显性的群体利益冲突与社会对抗。这表明农民工问题正在由农民工的个体及局部问题转变成波及全局的重大问题，如果采取的措施跟不上这种变化，法制与政策的滞后性将不利于解决农民工问题。

第六，农民工问题形成的致因是复杂的，但观念偏见、政策歧视与利益冲突是当前导致农民工问题日益严重的关键原因。首先是观念问题。长期的城乡二元经济社会分割使得作为政策制定者、执行者的城市人形成了根深蒂固的城乡分治观念，这在客观上放大并加重了农民工问题的严重性，也是解决农民工问题的最大阻碍。例如，现行许多法律制度并没有排斥农民工的规定，当前农民工的许多问题也可以从现行法制中找到平等解决的依据，但由于城乡分割、分治观念或意识的顽固性，管理者乃至一般市民在执法（政策）过程与社会生活中对农民工往往自觉不自觉地带上了歧视与偏见色彩，更对农民工的年轻化与学历提升的事实视而不见。因此，农民工问题首先是城乡分割、分治的意识与观念问题，这对解决农民工问题异常重要。其次是政策性歧视与缺漏。现行法规政策尤其是在地方政策中，确实存在着一些仅仅适用于本地户籍居民或明确排除农民工的规定，如对农民工的就业限制在一些地方仍未全面解除，一些地方将农民工排斥在劳动管理与劳动监察视野之外，一些地方的教育、社会保障、公共卫生政策等均将农民工排除在外。这种政策歧视与排斥既直接损害了农民工的权益，更助长了损害农民工权益的倾向。同时，在传统户籍制度背景下，一些法规政策有意无意地遗漏了农民工，形成法规政策规范的真空。因此，集中清理当前法规政策中对农民工的排斥性与歧视性规定，弥补相关法规政策的缺漏，真正建立公平对待农民工的法规政策体系已具有紧迫性。再次，利益分歧与冲突是导致农民工问题出现乃至不断恶化的深层次原因。城市人作为城市发展的既得利