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新阶段农业特别是粮食发展遇到的新情况新问题，原因是多方面的，但主要是推进工业化、城镇化和农业国际化进程带来的。尽管表现形式多种多样，核心是农业比较效益低和农民比较收入低的问题。因此，提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，不断增加粮食和主要农产品产量，满足经济社会发展日益增长的农产品消费需求，必须在宏观调控中继续加强农业，进一步解决农业比较效益低和农民比较收入低的问题。只有加大对农业的扶持力度，理顺农产品价格，调动和保护农民积极性，才能用有限的农业资源创造更高的农业劳动生产率。

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粮食生产发展面临严重资源制约（1）

确保国家粮食安全，首要的是保证国家耕地安全，坚守18亿亩耕地红线。从世界各国发展规律看，工业化、城市化是带动经济社会发展的强大动力，但同时要占用和消耗耕地和基本农田。因此，我国要走中国特色的工业化、城镇化道路，严格保护耕地和基本农田，坚持集约节约利用土地。

15�3耕地和淡水资源对粮食发展制约加大

耕地资源减少严重制约粮食生产持续发展。近些年来，随着工业化、城镇化加快推进，我国耕地面积逐年减少，且减少的大都是良田。2007年我国人均耕地只有1�38亩，不足世界人均耕地的一半。全国已有660多个县（区）人均耕地低于联合国确定的人均0�795亩的警戒线。2007年，全国农作物播种面积为15362�1万公顷，比历史最高的1999年减少了275�2万公顷。尽管国家实行严格的耕地保护制度，并采取了一系列措施，但耕地面积仍在减少。一些地方严格的耕地保护制度没有落实到位，“红线”变“虚线”问题突出，守住12000万公顷（18亿亩）耕地的任务艰巨。在耕地面积减少的同时，耕地质量也在下降，目前中低产田已占到2/3，耕地土壤有机质含量平均仅为1�8％，比欧洲同类土壤低1�5～3个百分点。据调查分析，目前土壤有机质含量比20世纪90年代初下降0�35个百分点。华北地区土壤有机质含量不足1�2％，低于高产稳产田有机质含量1�5％以上的标准，南方地区50％以上耕地有机质含量也低于标准水平。东北黑土有机质含量每年以0�5％的速度递减，侵蚀严重地区下降速度高达1�3％，坡耕地黑土层厚度由1958年的40～80厘米减少到目前的30～60厘米。据有关部门调查，目前全国受污染的耕地约1000万公顷，污水灌溉污染耕地217万公顷，固体废弃物堆存占地和毁田13万公顷，合计约占耕地面积的1/10以上。酸雨发生面积占国土面积的40％以上，比20世纪80年代增加1倍多。

水田的减少对我国粮食生产和供给影响更大。我国减少的耕地中大部分为优质耕地和水田，主要集中在东南沿海地区。水田的减少不仅降低了粮食产量，还降低了复种指数，对本来供应偏紧的大米生产更为不利。据统计，我国水稻播种面积由1980年的3388万公顷，减少到2007年的2892万公顷，减少15％，净减少496万公顷。减少的面积比2007年湖南、浙江两省水稻播种面积之和还要多。这些净减少的面积，都是过去水稻主产区、水土条件好的平地高产良田。尽管1980年以来，东北地区水稻面积增加较多，但东南沿海省份水稻面积减少更多。据统计，沿海地区4省2007年水稻面积比1980年共减少515万公顷，仅1998~2006年8年间就减少了217万公顷。水田减少造成的危害，不仅仅是减少了耕地，而且使其所在地区丰富的水资源也被浪费。

水资源紧缺是我国粮食生产发展的重要制约因素。从水资源总量看，我国是全球13个水资源最贫乏的国家之一，且水资源供给需求矛盾逐年加剧。据国家统计局数据，全国水资源总量由1997年的28124亿立方米下降到2007年的24690亿立方米，减少3434亿立方米，年平均减少343�4亿立方米。同期，全国总用水量由5566亿立方米上升到5760亿立方米，增加194亿立方米，目前人均淡水占有量不足世界平均水平的1/4。从水资源分布看，我国水资源时空分布不均衡，水土资源不匹配，呈现出区域性地多水少、地少水多的特点。长江流域及以南地区耕地仅占全国的35％，而水资源占有量却高达81％；长江流域以北地区耕地虽占全国的65％，水资源却仅为全国的19％。受季风气候影响，我国降水量年内分配不均匀，大部分地区年内连续